Zulassung von Bestattern und sonstigen Gewerbetreibenden auf Friedhöfen

Städte und Gemeinden betreiben regelmäßig Friedhöfe als öffentliche Einrichtungen auf Grundlage einer Friedhofssatzung. Gemäß vieler Satzungen benötigen Bestatter, Steinmetze, Gärtner und sonstige Gewerbetreibende für die Tätigkeit auf einem Friedhof eine vorherige Zulassung der Friedhofsverwaltung. Um diese Zulassung zu erhalten, sollen die Gewerbetreibenden fachkundig, leistungsfähig und zuverlässig sein. Die Zulassung ist zudem oft auf einige Jahre begrenzt und wird außerdem häufig mit einer Verwaltungsgebühr abgerechnet. Allerdings ist fraglich, ob und in welchem Umfang solche Regelungen in Satzungen von Friedhöfen rechtlich zulässig sind.

Allgemein ist davon auszugehen, dass der Anstaltszweck eines Friedhofs es rechtfertigen kann, die Tätigkeit von Gewerbetreibenden auf dem Friedhof von einer Zulassung abhängig zu machen. Gewerbetreibende sind jedoch geschützt durch die Garantie der freien Berufsausübung (Berufsfreiheit), nach Artikel 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG). Dieses Grundrecht setzt Beschränkungen der Berufsfreiheit durch Friedhofsverwaltungen Grenzen. Ob ein Gewerbetreibender auf einem Friedhof tätig werden darf und die damit zusammenhängenden Anforderungen an seine fachliche und persönliche Eignung gerechtfertigt sind, muss sachbezogen mit der Eigenart der Tätigkeit auf einem Friedhof begründet werden können. In erster Linie muss und kann es nur darum gehen, Nachteile und Gefahren für den konkreten Friedhof, dessen Benutzer und die Allgemeinheit abzuwehren. Denn an eine Beschränkung der Berufsausübung sind auf Grundlage von Art. 12 Abs. 1 GG strenge Anforderungen zu stellen, stellte das Bundesverfassungsgericht klar (BVerfGE 7, 405 ff.). Jeder Gewerbetreibende, der die zulässigen notwendigen Voraussetzungen für die Tätigkeit auf einem Friedhof erfüllt, hat deshalb einen Anspruch auf Zulassung (VG Gelsenkirchen, Beschluss v. 03.02.2010, Az. 14 L 22/10).

Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat im April 2024 entschieden, dass für Tätigkeiten eines Gewerbebetriebs auf einem kommunalen Friedhof keine weitere Zulassung beantragt werden muss, wenn bereits eine vergleichbare Zulassung durch einen anderen Friedhofsträger erteilt wurde (VG Stuttgart, Urteil v. 23.04.2024, Az. 6 K 5935/23). Eine anderslautende Regelung, wonach eine weitere Zulassung erforderlich ist, lasse sich nicht mit europäischem Recht vereinbaren. Im vom VG Stuttgart entschiedenen Rechtsstreit wehrte sich ein in die Handwerksrolle eingetragener Steinmetzbetrieb gegen eine Gebührenfestsetzung für eine weitere Zulassung für Steinmetzarbeiten auf Friedhöfen der verklagten Gemeinde, die er seit Jahren besaß und nun turnusmäßig erneuern lassen musste.

Das VG Stuttgart prüfte u.a., ob eine Verletzung der Richtlinie 2006/123/EG (Dienstleistungsrichtlinie, DLR) und eine Diskriminierung eines inländischen Betriebs vorliegen könne. Das Gericht entschied zu Gunsten des Betriebes, dass der Gebührenbescheid der Gemeinde rechtswidrig war. Rechtsgrundlage für satzungsrechtliche Regelungen einer Zulassungspflicht für Gewerbebetriebe seien regelmäßig die Bestattungsgesetze der Bundesländer. Die Bestattungsgesetze ermächtigen die Städte und Gemeinden für ihre Friedhöfe Satzungen zu erlassen. Eine solche Friedhofssatzung darf gemäß dem VG Stuttgart auch Bestimmungen enthalten, die erforderlich sind, um eine geordnete und würdige Bestattung Verstorbener sowie die Ordnung auf einem Friedhof abzusichern. Eine solche Satzung darf aber keine Vorschriften enthalten, welche über diesen Zweck hinausgehen oder gegen höherrangiges Recht verstoßen.

Der Vorrang des europäischen Rechts kann nämlich bewirken, dass eine Bestimmung des deutschen Rechts, die tatsächlich mit nationalem höherrangigem Recht in Einklang steht, dennoch im Einzelfall unwirksam und nicht anwendbar ist. Ein solcher Fall liegt bei der Festsetzung einer Gebühr für eine wiederholte Zulassung vor. Denn wenn eine vergleichbare Zulassung in einer anderen Gemeinde bereits erteilt wurde, ist dies nicht mit der o. g. Dienstleistungsrichtlinie in Einklang zu bringen. Es kann also von Gewerbetreibenden nicht verlangt werden, eine weitere (gebührenpflichtige) Zulassung zu beantragen, wenn bereits eine vergleichbare Zulassung für andere Friedhöfe, insbesondere in der Gemeinde erteilt wurde. Art. 10 Abs. 4 DLR legt fest, dass eine nach Art. 9 DLR erforderliche Genehmigung dem Gewerbetreibenden und auch sonstigen Erbringern einer Dienstleistung die Ausübung seiner Tätigkeit im gesamten Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats ermöglichen muss. Das soll nur dann nicht gelten, wenn zwingende Interessen der Allgemeinheit eine Zulassung für jeden einzelnen Friedhof erfordern oder eine örtliche Beschränkung der Zulassung rechtfertigen.

Es ist also zwar grundsätzlich gerechtfertigt, so das VG Stuttgart, Gewerbetreibende vor Zulassung ihrer Tätigkeit auf einem Friedhof einer Prüfung dahingehend zu unterziehen, ob eine Gefährdung des Anstaltszwecks zu befürchten ist. Durch die gesonderte Zulassung für einen Friedhof soll möglichen Gefahren und Störungen vorgebeugt werden, welche den Friedhof oder die Würde und den geordneten, reibungslosen Ablauf einer Bestattung gefährden könnten. Auch die Zulassungsvoraussetzung, dass der Gewerbetreibende eine wirksame Haftpflichtversicherung abgeschlossen hat, ist laut VG Stuttgart ebenfalls mit der in Art. 12 Abs. 1 GG garantierten Berufsfreiheit vereinbar.
Die EU-Dienstleistungsrichtlinie sieht nach Ansicht des Gerichts vor, dass gemäß Art. 10 Abs. 4 DLRL eine von einer Gemeinde erteilte Zulassung grundsätzlich im gesamten Bundesgebiet, also auch in anderen Gemeinden gelten soll. Gemäß Art. 9 Abs. 1 DLRL ist die Anordnung einer Zulassungspflicht in einer Satzung nur bei zwingenden und sachlichen Gründen auf Grundlage des Allgemeininteresses zulässig. Die Regelung darf nicht diskriminieren und muss verhältnismäßig sein. Eine Regelung ist verhältnismäßig, wenn ein milderes Mittel, z.B. eine bloße Anzeigepflicht, zur Durchsetzung des Regelungszwecks nicht möglich oder gleich wirksam ist. Regelungszweck einer Friedhofssatzung ist der Schutz von Sicherheit und Ordnung auf einem Friedhof und der Schutz der Totenruhe. Statt einer Beschränkung der zeitlichen Geltungsdauer der Zulassung auf einige Jahre, ist es verhältnismäßiger, lediglich einen Widerrufsvorbehalt vorzusehen. Für Gewerbetreibende mit Niederlassung in einem anderen EU-Mitgliedsstaat gelten außerdem wesentlich eingeschränktere Regelungs- und Eingriffsmöglichkeiten.

Diesen Vorgaben entsprach die „Leitfassung des Deutschen Städtetages für eine Friedhofssatzung“ (Stand 2009) noch nicht. Dort war in § 7 (Gewerbereibende) eine Zulassung für die Tätigkeit von Bildhauern, Steinmetzen, Gärtnern, Bestattern und sonstigen Gewerbetreibenden auf Friedhöfen vorgesehen. Diese Zulassung wurde von fachlicher, betrieblicher und persönlicher Zuverlässigkeit abhängig gemacht. Vorausgesetzt wurde weiterhin eine Meisterprüfung und eine Berufshaftpflichtversicherung. Zudem war eine zeitliche Begrenzung und erneute Zulassung vorgesehen. Die „Leitfassung des Deutschen Städtetages für eine Friedhofssatzung“ (Stand 2019) sieht nunmehr in § 7 für „Dienstleistungserbringerinnen und Dienstleistungserbringer“ nur noch eine Verpflichtung vor, vor Aufnahme ihrer Tätigkeit auf einem Friedhof in „Textform“ anzuzeigen. Außerdem soll bei der Stadt/Gemeinde ein Ausweis beantragt werden, wenn nicht bereits eine andere Stadt/Gemeinde einen Ausweis ausgestellt hat. Dies entspricht den o. g. Vorgaben der Rechtsprechung. Auch wenn eine Satzung lediglich vorsieht, dass Gewerbetreibende ihre Tätigkeit auf dem Friedhof spätestens zwei Wochen vor Beginn dem Friedhofsträger anzeigen müssen, ist der Friedhofsträger befugt ein Tätigkeitsverbot zu verhängen, wenn ein Gewerbetreibender in fachlicher, betrieblicher oder persönlicher Hinsicht unzuverlässig ist. Dies darf in einer Friedhofssatzung als Sanktion vorgesehen sein.